عدم معین تکلیف مؤسسات پژوهشی غیرحاکمیتی با وجود گذشت 13 سال
به گزارش آناسی، به گزارش خبرنگاران، مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی چالش های اجرایی ماده 4 قانون حمایت از شرکتها و مؤسسات دانش بنیان و تجاری سازی نوآوری ها و اختراعات مصوب 1389 با موضوع واگذاری مؤسسات پژوهشی غیرحاکمیتی به بخش غیردولتی و تعاونی را آنالیز نموده است.
در مقدمه این گزارش آمده است:
در جز 4 اصل سوم قانون اساسی بر تقویت روح آنالیز و تتبع و ابتکار در تمام زمینه های علمی، فنی، فرهنگی و اسلامی به وسیله تأسیس مراکز تحقیق و تشویق محققان تأکید شده است. تأکید قانون اساسی بر تحقیق، حاکی از اهمیت این مؤلفه بسیار مهم در نظام حکمرانی کشور است.
مراکز پژوهشی به عنوان یکی از ارکان اصلی نظام های نوآوری در جهان، نقش ویژهای در پُر کردن شکاف بین تحقیقات بنیادی و کاربردی دارند. به عبارت دیگر مراکز پژوهشی نه به عنوان رقیب دانشگاه ها، بلکه به عنوان مکمل آنها در فرایند اثربخشی پژوهشی عمل می نمایند.
بخش زیادی از مؤسسات و مراکز پژوهشی دولتی در کشور وابسته به دستگاه های اجرایی هستند، به این معنی که هریک از این دستگاه ها در کنار خود یک یا چند مؤسسه پژوهشی دایر نموده اند که وظیفه انجام تحقیقات در این بخشها را برعهده دارند.
پژوهشگاه نفت، پژوهشگاه نیرو، سازمان پژوهش های علمی و صنعتی ایران، پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات اجتماعی، مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی، مؤسسه تحقیقات جنگل ها و مراتع کشور و… نمونه ای از این مؤسسات هستند.
اختصاص اعتبارات دولتی به این مؤسسات در قالب یاری (براساس تبصره 1 ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1396/01/16) و هیئت امنای مستقل دو ویژگی و امتیاز برای این مؤسسات است.
بر طبق محاسبات اجرا شده، در قانون بودجه سال 1400 حدود 96 مؤسسه و مرکز تحقیقاتی ردیف بودجه ای مستقل داشته اند که مجموع اعتبارات (هزینه ای و تملک دارایی سرمایه ای) آنها بالغ بر 7 هزار و 600 میلیارد تومان است.
دامنه فعالیت این مؤسسات در حوزه های پتروشیمی و نفت، هنر و باستان شناسی، موضوعات مربوط به علوم انسانی و اجتماعی، پزشکی و سلامت، کشاورزی و منابع طبیعی، حکمرانی و قانونگذاری، اقتصاد و مالی و … است.
کارایی و اثربخشی پایین مؤسسات پژوهشی در حل مسائل کشور علیرغم دریافت اعتبارات دولتی، بی توجهی به مأموریتهای مصوب، انجام فعالیت های تکراری و عدم ایفای نقش واسطه ای بین دانشگاه ها، مراکز صنعتی، تصمیم گیری و دستگاه های اجرایی از عمده ترین چالشهای مؤسسات و مراکز پژوهشی کشور است و قانونگذار را به این قطعیت نزدیک کرد که بخش قابل توجهی از مؤسسات پژوهشی وابسته به دستگاه های اجرایی که از اعتبارات دولتی استفاده می نمایند، اثر مثبتی در بخشهای مختلف کشور ندارند.
بر پایه این فروض کلی، قانونگذار در ماده 4 قانون حمایت از شرکتها و مؤسسات دانش بنیان و تجاری سازی نوآوری ها و اختراعات، حکم به واگذاری مؤسسات پژوهشی غیرحاکمیتی به بخش غیردولتی و تعاونی کرد.
این حکم پس از گذشت 13 سال از زمان تصویب آن، اجرا نشده است. در این گزارش پس از آنالیز دلایل عدم اجرای حکم این ماده، پیشنهادهایی برای کارآمدسازی مؤسسات پژوهشی و نقشآفرینی آنها در حل مسائل کشور ارائه شده است.
در ماده 4 این قانون آمده است: وزارت امور مالی و دارایی موظف است در راستای قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب بهمن ماه 1386 شمسی ظرف 3 ماه از تاریخ تصویب این قانون، با همکاری کلیه دستگاه های دولتی، لیست تمامی مراکز و مؤسسات پژوهشی دولتی را تهیه و به شورا ارائه کند.
شورا موظف است ظرف 3 ماه از تاریخ دریافت این لیست، مراکز و مؤسسات پژوهشی غیرحاکمیتی قابل واگذاری به بخش خصوصی و تعاونی را احصا نموده و وزارت امور مالی و دارایی مطابق قانون مذکور در این ماده زمینه واگذاری آنها را فراهم کند.
تبصره 1: ماهیت این شرکتها پس از واگذاری نباید تغییر کند.
تبصره 2: وزارت علوم، تحقیقات و فناوری وظیفه نظارت بر حسن اجرا و احراز صلاحیت خریداران را در این ماده برعهده دارد.
در متن ماده چند نکته برجسته است:
وظیفه شناسایی و واگذاری مؤسسات پژوهشی دولتی به بخش خصوصی و تعاونی برعهده وزارت امور مالی و دارایی است.
شورایعالی علوم، تحقیقات و فناوری وظیفه معین مؤسسات پژوهشی غیرحاکمیتی را برعهده دارد که بارزترین چالش موجود در این ماده است.
نظارت بر اجرای این قانون از وظایف وزارت علوم، تحقیقات و فناوری است.
ماهیت این مؤسسات پس از واگذاری نباید دچار تغییر گردد.
همانطور که مشاهده شد ماده 4 قانون حمایت از شرکتها و مؤسسات دانش بنیان و تجاری سازی نوآوری ها و اختراعات با هدف شناسایی و واگذاری مؤسسات پژوهشی غیرحاکمیتی به بخش خصوصی و تعاونی به تصویب رسید، اما پس از گذشت حدود 13 سال از زمان تصویب این ماده، هیچکدام از مؤسسات و مراکز پژوهشی متناسب با حکم قانون معین تکلیف نشده اند.
مکاتبه با شورایعالی علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت امور مالی و دارایی به عنوان دو نهاد مسئول اجرایی قانون نیز نشان داد که هیچگاه این حکم اجرا نشده است و در اجرای این ماده حتی یک مؤسسه به بخش غیردولتی یا تعاونی واگذار نشده است.
دلایل متعددی برای این موضوع مطرح شده است که بعضی از موانع اجرایی شدن این ماده ناشی از متن قانون است:
الف) اولین و مهمترین علت عدم اجرایی قانون، ضعف در عملکرد دستگاه های مجری قانون است؛ با وجود اینکه مقنن در متن قانون صراحتاً برای وزارت امور مالی و دارایی و شورایعالی علوم، تحقیقات و فناوری وظایفی معین نموده است، اما براساس مکاتبات اجرا شده، دستگاه های مجری گزارش عملکردی از اجرای قانون ارائه نکردند.
وزارت اقتصاد دو علت عمده عدم اجرای قانون را به شرح زیر بیان نموده است:
براساس تبصره های ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، فعالیت های حوزه سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ مشمول قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب نیست.
بعلاوه هرگونه توسعه به وسیله بخش دولتی و غیردولتی و هرگونه واگذاری به بخش غیردولتی در این حوزه ها، مطابق لایحه ای است که ظرف مدت یکسال از زمان ابلاغ قانون به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید.
بنابراین با توجه به اینکه مراکز و مؤسسات پژوهشی دولتی مورد اشاره در ماده 4 قانون حمایت از شرکت ها و مؤسسات دانش بنیان و تجاری سازی نوآوری ها و اختراعات در حوزه سلامت، آموزش، تحقیقات و فرهنگ قرار می گیرند، معین تکلیف آنها صرفاً در چارچوب لایحه مذکور امکان پذیر خواهد بود.
به موجب قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی از تاریخ تصویب این قانون، کلیه قوانین و مقررات مغایر با آن نسخ می گردد و مادام که در قوانین بعدی، نسخ و یا اصلاح مواد و مقررات این قانون صریحاً و با ذکر نام این قانون و ماده مورد نظر قید نگردد، معتبر خواهد بود.
لذا از آنجا که در ماده 4 قانون حمایت از شرکت ها و مؤسسات دانش بنیان و تجاری سازی نوآوری ها و اختراعات مصوب سال اقدام به نسخ صریح حکم تبصره 2 بند ج ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی ننموده است، کماکان ترتیبات اجرایی قانون اخیرالذکر (مبنی بر عدم واگذاری فعالیت های حوزه های سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ به بخش غیردولتی)، بر فرایند مراکز و مؤسسات پژوهشی غیرحاکمیتی حاکم است.
بر خلاف ادله وزارت امور مالی و دارایی مبنی بر مغایرت حکم ماده 4 با تبصره 2 بند ج ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم و عدم واگذاری مؤسسات پژوهشی حوزه آموزش، فرهنگ و سلامت، قانونگذار به درستی و مطابق با تبصره 2 بند ج ماده 3 قانون سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم نه در یک لایحه ای مستقل، بلکه در قالب لایحه حمایت از شرکت ها و مؤسسات دانش بنیان اقدام به واگذاری مؤسسات پژوهشی غیرحاکمیتی به بخش تعاونی و غیردولتی نموده است و از این نظر می توان اقدام مقنن را عیناً مطابق با مراد قانونگذار در سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی دانست و از این منظر هیچگونه مغایرتی بر آن مترتب نیست.
در این خصوص می توان گفت ادله وزارت امور مالی و دارایی پذیرفته شده نیست و این نشان دهنده عدم وجود اراده کافی این وزارتخانه برای اجرای قانون است.
نکته دیگر اینکه ماده 4 قانون حمایت از شرکت های دانش بنیان به نسخ یا لغو موادی از قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی نمی پردازد، بلکه بالعکس در راستای اجرای بخشی از مفاد آن است. بنابراین ادله لغو این قانون موضوع بلاوجه است. موضوعی که متوجه شورایعالی علوم، تحقیقات و فناوری نیز به عنوان دیگر مجری این قانون می گردد.
شرح بیشتر اینکه شورایعالی عتف به عنوان دستگاه مسئول شناسایی مؤسسات پژوهشی غیرحاکمیتی هیچگونه دستورالعمل یا شیوه نامه ای در این رابطه ارائه ننموده است و به تبع لیست تفکیکی از مؤسسات پژوهشی حاکمیتی و غیرحاکمیتی ارائه نداده است.
ب) قانونگذار در ماده 8 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب امور حاکمیتی را تعریف نموده است، اما یکی از مهمترین ایرادهای وارد شده به متن ماده 4، ابهام در واژه غیرحاکمیتی استکه مقنن تعریفی از آن ارائه نداده و ابعاد و حدود آن را معین ننموده است و اختیار تفسیر آن به دستگاه اجرایی واگذار شده است که این خود می تواند با اصل هشتادوپنجم قانون اساسی مغایرت داشته باشد.
ج) علت عمده دیگر عدم اجرای قانون، ناظر به ماهیت حقوقی مؤسسات پژوهشی است. ماهیت حقوقی مؤسسات و مراکز پژوهشی عمدتاً مؤسسه دولتی یا مؤسسه غیرانتفاعی یا مؤسسه عمومی غیردولتی هستند و اساساً کمتر در قالب شرکت فعالیت می نمایند، فلذا چالش و مانع مهم در اجرای ماده 4 استفاده مقنن از واژه شرکت در تبصره 1 است که ماهیت حقوقی مؤسسات پژوهشی را به صورت شرکت در نظر گرفته است. زیرا بیشتر قریب به اتفاق این مراکز و مؤسسات پژوهشی شرکت دولتی نیست و بهصورت مؤسسه دولتی یا مؤسسه غیرانتفاعی یا مؤسسه عمومی غیردولتی فعالیت می نمایند.
د) چالش مهم دیگر اینکه بسیاری از مراکز و مؤسسات پژوهشی سودده نیستند یا در کوتاه مدت قدرت سودآوری ندارند، بنابراین احتمال دارد که فقط به علت دارایی و املاک آنها، به وسیله سرمایه گذاران خریداری شوند و از مأموریتها و اهداف اولیه آنها که توسعه علم و پژوهش و حل مسائل علمی و فنی کشور است، غفلت گردد.
این موضوع ممکن است باعث گردد ماهیت مؤسسات پژوهشی ازسوی خریداران تغییر یابد و البته این تغییر ماهیت برخلاف حکم تبصره 1 ماده 4 است. ضمن اینکه این مورد را می توان از تبعات واگذاری مؤسسات پژوهشی به بخش غیردولتی دانست.
نتیجه گیری و پیشنهاد
آسیب های مترتب بر مؤسسات پژوهشی ازجمله انجام پژوهش های تکراری و غیر اثربخش و کنشگری ضعیف در حل مسائل و چالشهای کشور باعث شد تا مقنن در ماده 4 قانون حمایت از شرکتها و مؤسسات دانش بنیان و تجاری سازی نوآوری ها و اختراعات، واگذاری مؤسسات پژوهشی غیرحاکمیتی به بخش غیردولتی و تعاونی را به تصویب برساند، اما آنالیز کارشناسی اجرای این حکم نشان می دهد که این ماده به دلایل زیر پس از 13 سال اجرا نشده است:
انفعال و عملکرد ضعیف دستگاه های مجری قانون (وزارت امور مالی و دارایی و شورایعالی علوم، تحقیقات و فناوری)؛
عدم پیش بینی ضمانت اجرای قانون؛
انگیزه پایین بخش خصوصی برای خرید این مؤسسات به علت عدم سوددهی آنها در کوتاه مدت؛
ابهام در واژه غیرحاکمیتی و مغایرت با اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی؛
استعمال مقنن از واژه شرکت (در تبصره 1 درخصوص ماهیت حقوقی مؤسسات پژوهشی.
چالش های و موانع موجود باعث شده است که اجرای ماده 4 به شکل کنونی ناممکن باشد، بنابراین قانونگذار باید با برطرف موانع فوق، زمینه اجرایی شدن این حکم را فراهم کند.
منبع: خبرگزاری مهر